公共政策学论文
《公共政策学概论》初稿 第三章 制定公共政策 第五、六、七节 来自李毅教授说 00:00 12:20 第五节 政策法律化
在中国，重大政策一般包括国民经济和社会发展规划，国家重大工程建设项目，省级行政区划分事宜，国防与教育等。根据中华人民共和国宪法的规定，国家生活中重大政策的合法化的权力应属于全国人民代表大会。其政策合法化的程序包括：1、国务院等国家机关提出议案。2、大会主席团决定，将议案交给各代表团和有关的专门委员会分别审议并提出意见。3、大会主席团在人大常委会委员长的主持下审议决定将该议案提交全体会议进行表决，决定是否通过决策草案。、公布表决结果。
中国法律规定，国务院有权制定行政法规，各部委有权制定规章，省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区政府所在地的市的政府有权制定地方性规章。此外，各级人民政府有行政制令权。中国实行行政首长负责制，因而行政机关的政策合法化过程突出表现为行政首长对政策法案的决定、批准、签署和公布。但中国的行政首长负责制是建立在民主集中制基础上的行政首长负责制，所以制定出来的政策必须经过一系列程序的审查，才能实现合法化。
图5-1 议案是如何成为法律的
图表来源：沈宗灵，《法学基础理论》，北京大学出版社，2009
政策参与也是公民影响公共政策的重要途径之一，公民可以通过政策参与影响国家公共政策过程并以此来表达和实现自身的利益。从某种程度上来说，公民的政策参与是公民个体与政策体系之间的博弈过程，是政治关系中公民政治权利得以体现的重要方式。更进一步说，公民政策参与是表达和实现自身利益的最直接、最有效而且最明显的方式。
第六节 政策实施
政策是由中央人民政府和各级地方政府予以实施的，中央人民政府就是国务院
国务院机构设置示意图：
国务院部门设置详图：
省级政府机构设置，与中央政府基本相同，略为缩减。市级政府机构设置，与省级相比，县级政府机构设置与市级相比，都略加缩减，乡镇政府机构设置则大为缩减。
中国行政规章制定的程序
根据国务院2001年11月16日颁布的《规章制定程序条例》，中国行政规章制定的程序主要有一下几个步骤：立项、起草、审查、决定公布这四个步骤。
立项：国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项.省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市的人民政府报请立项。
起草：部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。国务院部门可以确定规章由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以确定规章由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。
审查：报送审查的规章送审稿，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规章送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况作出说明。有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。
决定公布：部门规章签署公布后，部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸应当及时予以刊登。地方政府规章签署公布后，本级人民政府公报和本行政区域范围内发行的报纸应当及时刊登。
第七节 政策评估
公共政策评估是公共政策过程关键的一环，公共政策评估可以为决策者提供更充分的政策信息，制定优良的政策方案
由于没有建立在科学基础上的政策评估机构进行政策评估，长期以来，中国地方上的绝大部分公共政策有的是由领导者凭个人经验、凭想像，脑门一热、桌子一拍，一项新政策就此出台，缺乏深入调查，公开咨询；有的是由领导者凭个人价值偏好在一组待选择的方案中择一而从之，然后由咨询机构、专家学者从理论上进行可行性论证，而不管政策实际执行结果如何。
如当代中国教育改革的失误，当一套新的改革“错失”推出时，代表的不只是之前几千万学子几年辛苦构建的大厦可能被这股改革之风吹倒，也让之后的学子惶惶不安；住房供给体制缺失，中国的城市化还没有完结，人均GDP 刚刚达到3000美元，住宅市场仍处在以生存需求为主和改善需求为辅的阶段。此时房价要与人均GDP 超过4万美元的世界城市攀比，其结果是供给体制的缺失，特别是缺少针对广大中低收入群体住房的供给体制。
所以，没有事中和事后的评估工作，就无法鉴定领导者所选择的方案是否令人满意、执行部门的执行状况是否理想。
本章小结
中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府的运行过程，主导着公共政策的制定。以政策过程模型来分析政策过程，重点是关注政策是怎么制定的，政策制定主要包括问题的确认、议题的设定、政策建议的提出和形成、政策的合法化、政策的实施，以及对政策效果的评估。下面就政治过程对政策内容的影响提出一般性的几点看法。
1．政策的制定是根据问题的出现而产生的，不同的问题就会产生不同的政策，只有当决策者觉察到某一社会问题已引起社会广泛注意和议论，这个社会问题本身也确定有解决的必要，并且属于职权范围之内的事务时，决策者才会把它列入议事日程，作为政策问题进行研究处理。
2．从整个议题设置上说，党、政、人大三位本体以党为主构成了政府的决策模式，其模式可表现为：党委决策，政协协商，人大审议，政府执行。而公益性单位，社会团体，媒体，人民群众却只发挥着一个建议者的作用。
3．自下而上的方式对议题设置造成的影响分为积极和消极两个方面，积极方面有促进了政策制定的民主化、促进了政策制定的科学化和强化对政策制定过程的监督；消极方面有加大了政策制定中利益整合与协调的难度、可能使政策制定偏离公共利益的目标和政策制定可能沦为某些利益群体间的博弈。
4．因中国“自上而下”的行政模式，造成政策制定也强调政策制定者的优越地位，政策执行者总是严格遵守上级旨意，忠诚实现上级意图。在这种模式下，一方面强调严密的命令和上级的控制指挥能力。另一方面主张政策制定者对政策执行的过程和结果的有效控制。在中国这种特有的政治文化环境和政治体制下，中共中央、国务院、全国人大、地方政府在政策制定的过程中也起到具有中国特色作用。其中，中共中央在政策制定过程中起主导作用。
5．大众传媒对政府公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性的。简单地说其影响就是：第一，将社会问题向公共政策问题转化；第二，促成社会问题进入政府议题与政策合法化；第三，公开监督公共政策执行。
6.政策方案的形成经过了方案设计、效果预测、方案抉择三个步骤，每个环节都有政策形成要注意的地方。方案设计就要注意政策设计的原则，效果预测则要遵循的基本标准，方案抉择就要遵循尊重科学分析的价值，考虑各方利益的平衡，发挥个人决断的作用。
7．任何政策制定出来后都要经过行政程序或法律程序使之具有法律效力，这个过程就的政策的合法化过程。政策合法化的过程因政策性质的不同而有所不同，其过程受公民政策参与因素的影响很大。
8．从制度规范层面来看，全国人民代表大会是最高权力机关，行使国家的立法权；从政府过程来看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府运行过程，主导着公共政策的实施。中国公共政策的制定与实施过程，实际上是“以中国共产党组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行过程”。
9．公共政策评估是公共政策过程关键的一环，公共政策评估可以为决策者提供更充分的政策信息，制定优良的政策方案。但目前中国政策评估的发展却相对落后，目前中国缺乏公众参与政策评估的机制。
推荐阅读
著作：
1、 朴贞子、金炯烈，《政策形成论》，山东人民出版社，2008。
2、李健，高沛峻编著，《政策制定与实施》，中国建筑工业出版社，2005。
3、(美)詹姆斯?E?安德森, 《公共政策制定》，中国人民大学出版社 ，2009。
论文：
朱佳木，“由新民主主义向社会主义的提前过渡与优先发展重工业的战略选择”，《当代中国史研究》2004年第5期。2005/2
刘国光，“我的经历：计划与市场关系变革三十年”，《社会科学报》2008年10月16日。2008/24
王光宇，“我所亲历的安徽农村改革”，《中共党史研究》2008年第5期。2009/1
谷牧，“看似寻常最奇崛 成如容易却艰辛——关于对外开放工作的回顾与思考”，《求是》2009年第14期。2009/18
陈锦华，“国家体改委志在改革”，《百年潮》2011年第5期。2011/14
刘鸿儒，“我国股份制改革历程的回顾”，《百年潮》2009年第3期。2009/10
江春泽，“‘社会主义市场经济’提出之前的一些故事”，《纵横》2008年第11期。2009/2
李景贤，“邓小平与戈尔巴乔夫会见追忆”，《百年潮》2008年第3期。2008/10
葛玮，“中国特色传媒体制：历史沿革与发展完善”，《中国行政管理》2011年第6期。2011/16
喻国明，“中国传媒业三十年：发展逻辑与现实走势”，《北方论丛》2008年第4期。2008/24
胡鞍钢、张晓群，“中国传媒迅速崛起的实证分析”，《战略与管理》2004年第3期。2004/17
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